國稅地稅合并在即 企業稅負或有增加
2021-05-26 17:10:08
省級國地稅料本月合并，稅收規范公平將提升
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國地稅合并之后，垂直管理的體制將在很大程度上規避這種問題，征收率的提升會縮小法定稅率和實際稅率的差異。但從企業角度來說，實際稅負或許會有增加。考慮到近期的減稅政策，特別是增值稅稅率三檔并兩檔，這些法定稅率的下降，將在很大程度上對沖實際稅率上升的負面影響。
國家稅務局和地方稅務局合并即將邁出關鍵一步，這將直接影響80多萬國地稅系統在職干部，更間接影響億萬企業等各類市場主體。
省(自治區、直轄市)級層面的國稅和地稅機構有望在6月份正式合并。這將是3月公布的《深化黨和國家機構改革方案》(下稱《方案》)明確省級和省以下國稅地稅機構合并后，國地稅合并邁出的第一步，這也將宣告分設了24年的國地稅將成為歷史。
不過，多位專家和稅務人員表示，國地稅合并還面臨不少挑戰，比如機構合并帶來的人事安排難題，合并后對地方財力影響，稅務總局與地方雙重領導機制如何建立等。而解決這些問題的具體方案正在設計中，以確保改革順利推出。
6月1日，在北京召開的國稅地稅征管體制改革座談會上，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正對國稅地稅征管體制改革進行動員部署。他要求各地區、各部門在改革實施中不能講條件、不能搞變通、不能打折扣，確保改革圓滿完成。
1993年之前，省及省以下級地方政府只有一個稅務局，負責所有稅收和非稅收入征收，匯總收入后中央從中抽成。但當時地方通過多種手段導致中央獲得的收入占比持續減少。為了提高中央財政收入占全國財政收入的比重，1994年的分稅制改革分設國稅和地稅，國稅負責征收中央稅收收入，地稅則負責征收地方稅收收入。
隨著社會經濟的發展，國地稅分設漸漸弊大于利，企業抱怨多頭收稅的聲音愈來愈大，而且國地稅執法尺度不一也讓不少企業困擾。隨著地方主體稅種營業稅被改為中央與地方共享的增值稅之后，增值稅成為第一大主體稅種，共享稅成為稅收主體，這也為國地稅合并奠定基礎。
在此背景下，《方案》稱，為降低征納成本，理順職責關系，提高征管效率，為納稅人提供更加優質高效便利服務，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。
關注國地稅合并的上海財經大學教授范子英說，這次國地稅合并異常復雜。既涉及垂直管理的國稅系統，又涉及橫向交叉的地稅系統，這是歷史上很少見的。另外這次合并還直接關系到國地稅機構在職干部80多萬人的工作問題，人數非常多，占整個公務員隊伍的十分之一。因此改革想要平衡各方面關系有不少挑戰。
6月下旬各省份的國地稅將正式合并掛牌。另外三名地方稅務人士也證實，自己所在省國地稅局將在6月正式合并。此外，多個省份地稅局的牌匾也正在被修改。
韓正在5月10日調研北京市國稅局和地稅局后，6月1日在上述座談會上部署國地稅征管體制改革，這也被外界視為國地稅合并正式啟動的重要信號。
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人員安置挑戰大
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跟其他機構合并碰到的最直接問題相同，合并后的80多萬稅務干部的工作和職位如何安排，實現平穩過渡?據稅務人士透露目前上面已經明確了不讓一個人下崗。
韓正在北京市國稅、地稅局調研時強調，要充分考慮干部職工的切身利益，給他們吃下“定心丸”。
國家行政學院教授馮俏彬說，合并之后兩個稅務機構職能重組，人員必然會大量溢出，而且也很難分流到其他部門。為了確保改革平穩過渡，一般都會用幾年時間內部慢慢消化，靠老人退休和少招新人來解決。
范子英認為，在人員安置中，國地稅機構合并后領導干部如何安排是一大難點，干部任免和升遷都是難題。
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比如，某省份國稅局領導專欄中共有10人，該省地稅局領導一欄中共有6人，國地稅合并后不可能有16名領導編制，如何解決這一難題?
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“如果不能擔任實職，一般來說會保留相應的待遇，這個問題不算特別嚴重。”馮俏彬說。
為了化解國地稅合并領導干部安置難題，部分省份主動作為，將地稅局領導調到其他部門。不過，也有部分地方相反。“我去地方發現，有些地稅部門突擊提了一批干部，因為這些干部在合并以后可能享受高一級別的待遇。”范子英說，對于這種情況，應該采取人事凍結。
由于國地稅待遇不一，合并后如何平穩過渡也是需要考慮的。范子英表示，在人員待遇方面不應該“一刀切”，需要用最大的包容性解決這個問題，通過時間來換取改革空間，逐步統一待遇。
在前述座談會上，韓正表示，國稅地稅征管體制改革時間緊、任務重。要堅持目標導向和問題導向，圍繞實現目標明確解決問題的政策措施。要加強組織領導和協調配合，各級稅務部門要積極承擔主體責任，各級黨委政府要履行好共同責任，各相關部門要履行好支持責任。要嚴守紀律規矩，加強對紀律執行情況的監督檢查，嚴肅查處改革中的違紀行為。
“國家對機構合并、干部安排上有經驗，可以妥善處理人員安置問題。而且國地稅人員合并，稅收征管力量整合后效率將會提高。”山東財經大學財稅研究中心主任潘明星說。
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央地關系需要協調
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為了加強非稅收入和社會保險資金征管效率，《方案》明確，合并后的稅務機關將統一征收非稅收入和基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費。韓正在上述座談會上表示，按照成熟一批、劃轉一批的原則，穩妥有序開展社會保險費和非稅收入征管職責劃轉。
另外，《方案》還明確，國稅地稅機構合并后，實行以國稅總局為主與省級政府雙重領導管理體制。韓正強調，要認真落實雙重領導管理體制，建立健全職責清晰、運行順暢、保障有力的制度機制。
馮俏彬說，國地稅合并存在的一大問題是地方擔心財政收入能否得到保障。因為以前地稅局征收的收入歸地方，而現在國地稅合并后，這一收入中央與地方如何做好分賬?另外分賬后，財政資金劃轉到地方的賬上也存在時間差。地方政府不能像以前那樣掌控稅務局，這也讓地方政府心里感覺沒底。
她認為，目前國地稅合并對地方財政收入的影響，需要跟中央與地方財政事權和支出責任劃分改革、地方稅體系構建等改革協同起來，最怕改革脫節造成地方為了籌集收入使勁兒賣地。
范子英認為，此次國地稅合并看上去僅僅是稅務系統改革，實際上會對未來中國的地方經濟和地方政府行為產生深遠影響。國地稅合并意味著收緊地方政府的稅收征管權，地方在發展經濟的過程中也就少了一個抓手，料難再采用以前的稅收優惠來招商引資。由于收入端的手段失效，地方政府難免會增加支出端的手段，也就是用財政補貼的方式替代給企業的稅收優惠。雖然不能排除這樣的地方行為，但是相比隱性的稅收優惠，違規的財政補貼更容易被監管。
“另外稅務部門征管范圍的擴大，也會消除之前部門間的信息壁壘，強化一些非稅收入的征繳，可以預期的是社保基金繳費收入將會明顯增加，這有利于建立可持續性的社保基金制度。但也要警惕這可能帶來企業稅負上升。”范子英說。
潘明星表示，國地稅合并統一了監管尺度，這是公平稅負的必要措施，也有利于國家治理現代化。
范子英稱，從更長遠的角度來說，國地稅合并有利于形成一個規范、高效的稅制。地稅系統的征收率過低，表面上造成了法定稅率和實際稅率的脫節，實質上也對稅法的權威性產生沖擊，沒有做到應征就征。企業在納稅過程中與地方政府討價還價，對納稅的程度缺乏準確的預期。
“國地稅合并之后，垂直管理的體制將在很大程度上規避這種問題，征收率的提升會縮小法定稅率和實際稅率的差異。但從企業角度來說，實際稅負或許會有增加。考慮到近期的減稅政策，特別是增值稅稅率三檔并兩檔，這些法定稅率的下降，將在很大程度上對沖實際稅率上升的負面影響。”范子英說。
